ลองจินตนาการว่าคุณกำลังวางแผนงบประมาณค่าใช้จ่ายสำหรับครอบครัวในปีถัดไป

คุณก็คงเริ่มจากลิสต์รายการของค่าใช้จ่ายต่าง ๆ คาดเดาว่าส่วนไหนต้องใช้เงินเท่าไหร่ หลังจากนั้นก็จัดลำดับความสำคัญว่าอันไหนควรมาก่อนมาหลัง อย่างเช่นจ่ายค่าเช่าบ้าน ค่างวดรถ ค่าอาหาร น้ำมัน และค่าน้ำค่าไฟ ซึ่งเป็นสิ่งที่จำเป็น หลังจากนั้นก็จะมีพวกค่าใช้จ่ายอย่างไปทานอาหารข้างนอก ของที่อยากได้ หรือเก็บเอาไว้สำหรับใช้ในกรณีฉุกเฉินหรือไปเที่ยววันหยุด ประมาณนั้น

เราสามารถใช้หลักการเดียวกันนี้เพื่อจัดเตรียมงบสำหรับการทำงานในทีม แผนก หรือองค์กร เพื่อควบคุมและเพิ่มประสิทธิภาพของเงินที่จะใช้จ่ายให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ หลักการนี้เรียกว่า ‘งบประมาณฐานศูนย์’ (zero-based budgeting หรือ ZBB) เป็นกระบวนการตรวจสอบค่าใช้จ่ายทั้งหมดใหม่ของคุณจาก ‘จุดเริ่มต้น’ (ฐานศูนย์) แทนที่จะย้อนกลับไปดูงบประมาณจากปีก่อนแล้วก็เพิ่มเติมเล็กน้อยจากปีที่ผ่านมา (Incremental Budgeting)

ที่จริงแล้วหลักการเรื่องงบฯฐานศูนย์ไม่ใช่เรื่องใหม่อะไร จิมมี คาร์เตอร์ (Jimmy Carter) อดีตประธานาธิบดีสหรัฐในปี 1976 เคยกล่าวเอาไว้ระหว่างหาเสียงว่า

“ถ้าผมได้รับเลือกเป็นประธานาธิบดี… จะจัดทำงบประมาณฐานศูนย์ซึ่งจะประเมินทุกโปรแกรมทุกปี และกำจัดโปรแกรมที่ล้าสมัยออกไป”

สมัยที่เป็นผู้ว่าการรัฐจอร์เจีย คาร์เตอร์พอใจกับวิธีจัดทำงบประมาณฐานศูนย์อย่างมาก จึงอยากจะนำเข้ามาใช้ขณะที่เขาดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีด้วย แม้ว่าโดยหลักการแล้วมันจะช่วยลดค่าใช้จ่ายในส่วนที่ไม่จำเป็นได้ แต่ก็มีรายละเอียดปลีกย่อยอีกมากมายที่กลายเป็นจุดอ่อน สุดท้ายหลักการนี้จะถูกทิ้งไปในปี 1981

แต่นั่นก็ไม่ได้หมายความว่าแนวคิดนี้จะเป็นไปไม่ได้ เพราะช่วงที่ผ่านมาเราเริ่มเห็นทั้งบริษัทเอกชนใหญ่หลายแห่งอย่าง Coca-Cola, Honeywell, Coty, Uniliver, Hershey, GM, Kraft Heinz, Kellogg หรือ Mondelez เริ่มกลับมาให้ความสนใจวิธีจัดการงบประมาณแบบนี้อีกครั้ง หรือภาครัฐก็เริ่มมีเช่นกัน โดยเฉพาะในช่วงที่ต้องรัดเข็มขัดเรื่องการเงินหรือสภาวะเศรษฐกิจโดยรวมไม่ค่อยดี อาจจะมีการปรับเปลี่ยนรูปแบบ ยืดหยุ่นให้เข้ากับยุคสมัยมากขึ้นและลดจุดอ่อนลง แต่โดยพื้นฐานแล้วก็ยังเป็นการทำงบประมาณฐานศูนย์อยู่

สำหรับบ้านเราเรื่องนี้กลายเป็นที่สนใจของหลาย ๆ คนเพราะมันเป็นหนึ่งในข้อตกลง MOU ของ “รัฐบาลก้าวไกล” ตามที่ตกลงเซ็นสัญญาร่วมกันเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2023 และถึงแม้มันจะไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่ในประเทศไทยก็ยังไม่เคยมีการจัดทำงบประมาณแบบนี้มาก่อน เพราะฉะนั้นลองมาดูกันครับว่าข้อดีข้อเสียมีอะไรบ้าง และมันจะเข้ามาแก้ปัญหาได้จริง ๆ ไหม

งบประมาณฐานศูนย์ (Zero-based budgeting) คืออะไร?

การจัดทำงบประมาณ ไม่ว่าจะเป็นในครัวเรือน ทีม องค์กร หรือแม้แต่รัฐบาล เป้าหมายหลักก็คือการควบคุมการใช้จ่ายเงินให้เป็นไปตามเป้าหมายและมีประสิทธิภาพสูงสุดทุกบาท

ซึ่งวิธีที่เราหลายคนอาจจะเคยทำสำหรับส่วนตัวก็คือการมองย้อนกลับไปในปีก่อนว่าใช้จ่ายอะไรบ้าง แล้วหลังจากนั้นก็เพิ่มหรือลดเงินตามสิ่งที่คิดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต

ยกตัวอย่างเช่นเราอาจจะคิดว่าค่าน้ำมันรถที่จะต้องใช้ในอนาคตจะเหมือนเดิม แต่ด้วยราคาน้ำมันที่ลดลงเราจะลดงบประมาณจากปีก่อนลงเพื่อให้ตรงกับราคาที่ลดลงไปด้วย โดยมีสมมติฐานพื้นฐานคือเราจะใช้รถยนต์ในระดับเดียวกับที่ใช้เมื่อปีที่แล้วโดยมีการเปลี่ยนแปลงเพียงเล็กน้อยเท่านั้น

นี่คือสิ่งที่เรียกว่าการจัดทำงบประมาณแบบเพิ่มเติมเล็กน้อยจากปีที่ผ่านมา (Incremental Budgeting) ซึ่งก็ถูกใช้กันกว้างขวางทั้งในธุรกิจและรัฐบาลต่าง ๆ เพราะมันเป็นระบบที่ตรงไปตรงมา ง่ายที่จะเข้าใจได้ แต่มันก็มีปัญหาด้วยเช่นกัน

อย่างแรกเลยคืองบประมาณแบบนี้จะมาจากบนลงล่าง (Top-Down) ระดับบนจะเป็นคนกำหนดโครงการ แต่ระดับล่างที่ดูแลโครงการไม่สามารถทำตามเป้าหมายได้เนื่องจากไม่สอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริง เกิดเป็นช่องว่างที่ใช้งบไม่หมด ต้องเร่งระบายงบ (บางคนเรียกว่า ‘งบล้างท่อ’) นำไปสู่การใช้งบประมาณแบบผิด ๆ เพราะงบกับความต้องการไม่สมดุลกันอย่างแท้จริง

เพราะฉะนั้นงบประมาณแบบนี้จะมาพร้อมกับหลักคิด “ไม่ใช้ก็ศูนย์” คือถ้าใช้ไม่หมด ปีหน้าอาจจะถูกตัดงบได้ กลายเป็นการใช้งบไปกับงานที่ไม่ได้สำคัญ โปรเจกต์ที่ไม่มีคุณภาพ ก่อให้เกิดโอกาสทุจริตคอร์รัปชัน และที่สำคัญคือเป็นรายจ่ายของรัฐที่ไม่จำเป็นเลย

สำหรับงบประมาณฐานศูนย์ ซึ่งต้นกำเนิดของวิธีจัดทำงบประมาณเช่นว่านี้มาจากแนวคิดของ พีท ไฟร์ (Pete Pyhrr) พนักงานบริษัทเท็กซัส อินสตรูเม้นท์ (Texas Instrument) ในรัฐเท็กซัสในช่วงปี 60’s เขาเสนอว่า การทำงบประมาณฐานศูนย์คือไม่มีข้อสันนิษฐานอะไรเลย ทุกอย่างเหมือนล้างกระดานใหม่ทั้งหมด ถูกออกแบบมาเพื่อควบคุมการใช้จ่ายโดยการตั้งคำถามถึงคุณค่าของสิ่งที่จะทำทั้งหมด วัดประสิทธิภาพและประสิทธิผลของแต่ละโปรเจกต์ และกำจัดอันไหนก็ตามไม่สามารถพิสูจน์ได้ว่ามีความจำเป็นเพียงพอ

เพราะฉะนั้นสำหรับงบฯฐานศูนย์แล้ว เมื่อเริ่มตั้งงบประมาณ ทุกอย่างจะเริ่มใหม่ทั้งหมด เป็นการตั้งงบแบบล่างขึ้นบน (Bottom-Up) หรือข้าราชการระดับล่างเป็นผู้ทำและเสนอโครงการขึ้นไป ให้ระดับบนพิจารณาเพื่อตั้งงบประมาณสำหรับปีถัดไป และผ่านการตรวจสอบทุกปีเพื่อพิจารณาว่าวัตถุประสงค์และจำนวนค่าใช้จ่ายเหมาะสมหรือไม่

ถ้าเอามาใช้กับงบของครอบครัวเรื่องค่าน้ำมัน แทนที่จะปรับงบลดลงนิดหน่อยตามราคาน้ำมันที่ลดลง เราจะเริ่มโดยการตั้งคำถามว่าต้องขับรถไปทำงานรึเปล่า? แล้วเริ่มตั้งงบจากตรงนั้นเลยนั่นเองครับ

เมื่อรัฐอนุมัติแล้ว เงินงบประมาณจะถูกนำไปใช้ตามความต้องการอย่างแท้จริง ไม่เกิดปัญหางบเหลือแล้วเอาไปใช้ในโครงการที่ไม่อยู่ในแผน ไม่มีปัญหาเรื่องงบค้างท่อเมื่อเงินไม่เหลือ ลดการทุจริตและทราบที่มาที่ไป โปร่งใส ลดต้นทุน เป็นประโยชน์กับทั้งรัฐบาลและประชาชนด้วย

มันเป็นเครื่องมือที่มีประโยชน์สำหรับการลดงบประมาณหรือจำกัดการเพิ่มงบประมาณ และสามารถเปลี่ยนทรัพยากร ให้ข้อมูลและเหตุผลเพิ่มเติมที่เชื่อถือได้เพื่อสนับสนุนคำของบประมาณในแต่ละส่วน แต่ก็ต้องเข้าใจว่ามันไม่ใช่ยาครอบจักรวาลถ้าเกิดปัญหาอยู่ที่การจัดการ แต่สามารถเพิ่มประสิทธิภาพของกระบวนการจัดทำงบประมาณเมื่อมีการนำไปใช้และดำเนินการอย่างเหมาะสม

ซึ่งในปัจจุบันที่ภาวะเศรษฐกิจถดถอย แนวคิดงบฯฐานศูนย์จึงเริ่มมีการพูดถึงและถูกนำกลับมาใช้อีกครั้งหนึ่งในหลาย ๆ ภาคส่วน และสามารถช่วยแก้ปัญหาการใช้จ่ายเกินตัวในโครงการต่าง ๆ มากมาย ซึ่งผลประโยชน์ต่อประชาชนผู้เสียภาษีด้วย

เมื่อใช้ในรัฐบาล การจัดทำงบประมาณฐานศูนย์แบบนี้จะมีการกำหนดให้ทุกโปรเจกต์ หน่วยงาน และแผนกต้องพิสูจน์ให้ได้ว่าทุกงานและทุกค่าใช้จ่ายทุกปีนั้นมีความจำเป็น โดยไม่มีหลักคิด “ไม่ใช้ก็ศูนย์” และไม่มีแรงจูงใจที่จะใช้งบประมาณของปีที่แล้วเพื่อหาวิธีที่จะได้รับงบมากขึ้นในปีหน้า

มันไม่ใช่เรื่องใหม่ และก็ไม่ได้ดีไปทั้งหมด

อย่างที่บอกไปครับว่าวิธีการนี้มีมานานแล้วตั้งแต่ 70’s และอดีตประธานาธิบดีคาร์เตอร์ก็เคยใช้มาแล้ว

สมัยที่เป็นผู้ว่าการรัฐจอร์เจีย คาร์เตอร์ใช้วิธีนี้แล้วได้ผลเป็นอย่างดี แต่พอมาระดับรัฐบาลกลางด้วยขนาดและจำนวนคนที่เข้ามาเกี่ยวข้อง ขั้นตอนจึงซับซ้อนและเพิ่มขึ้น ส่งผลให้มีข้อมูลและเอกสารจำนวนมหาศาล แต่ละหน่วยงานภายในรัฐบาลจำเป็นต้องระบุ “หน่วยการตัดสินใจ” ตามตรรกะภายในงบประมาณของตน จากนั้นแต่ละหน่วยจะสร้าง “แพ็กเกจการตัดสินใจ” ซึ่งรวมถึงค่าใช้จ่ายที่เสนอพร้อมกับวิธีการวัดประสิทธิภาพและประสิทธิผล

แพ็กเกจนี้ก็จะมีคำของบประมาณของหน่วยงาน ซึ่งต้องทำในระดับเงินทุนที่แตกต่างกันสี่ระดับ ตั้งแต่ขั้นต่ำที่จำเป็นเพื่อให้โปรแกรมไปต่อ ไปจนถึงระดับที่สูงพอที่จะพัฒนาให้ดีมากขึ้น จากนั้นแพ็คเกจการตัดสินใจทั้งหมดที่อยู่ในการควบคุมของผู้จัดการจะได้รับการจัดอันดับและส่งต่อขึ้นไปในระดับบริหารเพื่อการตรวจสอบ การแก้ไข และการจัดลำดับความสำคัญเพิ่มเติม

ด้วยความยุ่งยากและใช้เวลามหาศาลกว่าจะจัดงบกันได้สุดท้ายเมื่อประธานาธิบดี โรนัลด์ เรแกน (Ronald Reagan) เข้ารับตำแหน่งวิธีการนี้ก็ถูกยกเลิกไป

นอกเหนือจากปัญหาเรื่องเวลาและความซับซ้อนแล้ว เนื่องจากการจัดงบฯฐานศูนย์จำเป็นต้องเริ่มใหม่ทุกปี มันจึงกลายเป็นการโฟกัสไปยังโครงการระยะสั้นและยากต่อการนำไปใช้กับการตัดสินใจระยะยาวที่ต่อเนื่องของรัฐบาล เช่น โครงการการศึกษาและสิทธิต่างๆ อีกทั้งยังก่อให้เกิดการแข่งขันและความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ ในเรื่องการจัดสรรทรัพยากรอีกด้วย

สิ่งที่สำคัญที่สุด แม้ว่าจะมีหน่วยการตัดสินใจ แพ็กเกจ และเหตุผลประกอบทั้งหมดแล้ว สุดท้ายคนที่เคาะก็คือระดับบนอยู่ดีว่าจะเก็บหรือตัดส่วนไหนบ้าง ไม่ว่าจะใช้กระบวนการจัดทำงบประมาณแบบใด การตัดสินใจตรงนี้ก็อาจจะมีแรงกดดันของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ผู้สนับสนุน ประชาชน และส่วนอื่น ๆ เข้ามาเกี่ยวข้องด้วย

แต่ถึงยังไงก็ตาม แนวคิดเรื่องการทำงบประมาณฐานศูนย์ก็ยังมีคนนำมาปรับใช้อยู่เรื่อย ๆ บางที่ใช้การจัดงบฯฐานศูนย์ในส่วนหนึ่ง อีกส่วนหนึ่งใช้ระบบงบประมาณแบบเพิ่มเติม ยกตัวอย่างเช่นหน่วยงานหนึ่งอาจจะได้งบ 80% ของปีก่อน ส่วนที่เหลือก็ใช้หลักการงบประมาณฐานศูนย์เพื่อชี้แจงว่าทำไมถึงต้องการเงินเพิ่ม หรืออีกแนวคิดหนึ่งคือการใช้งบประมาณฐานศูนย์เป็นช่วงปี แต่ไม่ต้องทุกปีแทน

งบประมาณฐานศูนย์จะเป็นยังไงต่อไป?

ในการทำแบบสำรวจในบริษัทเอกชนอย่าง Coca-Cola, Kellogg, Campbell Soup, ConAgra, Boston Scientific และ Tribune Publishing ที่บอกว่าหลังจากลองใช้งบประมาณฐานศูนย์แล้วค่าใช้จ่ายในการดำเนินการลดลงไป 1.6% - 3.5% ซึ่งสำหรับบริษัทขนาดใหญ่ก็ถือว่าเป็นเงินไม่น้อย

แม้ว่าสิ่งที่เคยเกิดขึ้นในอดีตและข้อเสียของแนวคิดนี้ก็มีไม่น้อย แต่มันก็เป็นทางเลือกที่น่าสนใจสำหรับความต้องการที่จะปลดล็อกกระบวนการจัดทำงบประมาณของรัฐบาลจากสมมติฐานเดิม ๆ และไม่ให้การใช้จ่ายในอดีตควบคุมสิ่งที่จะเกิดขึ้นในอนาคต

แต่ก็อย่างที่กล่าวไปทั้งหมดแล้วแนวคิดนี้ก็ยังถือว่าซับซ้อนและใช้เวลาค่อนข้างเยอะ ข้อเสนอใน MOU ของ “รัฐบาลก้าวไกล” จะยังต้องมีการจัดเตรียมเรื่องนี้ให้ดี พยายามปิดข้อด้อยที่เคยเกิดขึ้นในอดีต วิเคราะห์อย่างรอบคอบว่าผลประโยชน์ที่ได้จะคุ้มค่ากับต้นทุนหรือไม่

อย่างล่าสุด นายดนุชา พิชยนันท์ เลขาธิการสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ก็ออกมาบอกเหมือนกันว่ามันมีทั้งข้อดีข้อเสีย ข้อดีก็คือสะท้อนงบในอนาคต แต่ข้อเสียคือต้องใช้ข้อมูลมหาศาล ต้องมีการเตรียมพร้อมกับทุกหน่วย ระบบค่อนข้างใหญ่ หน่วยงานราชการกลาง สถานศึกษา พยาบาล ฯลฯ ซึ่งปี 2024 อาจจะยังทำไม่ได้ แต่ปี 2025-2026 อาจจะเป็นไปได้ และอาจจะเหมาะสมกว่าถ้าเป็นรอบทุก ๆ 5 ปี แทนที่จะเป็นทุกปีแทน และทุกฝ่ายต้องพร้อมกันด้วย

นายสมชัย ศรีสุทธิยา ประธานยุทธศาสตร์และนโยบาย พรรคเสรีรวมไทย ฐานะนักวิชาการศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต ก็เน้นย้ำเรื่องนี้ว่าเขาเองก็สนับสนุนเรื่องงบประมาณฐานศูนย์ โดยกล่าวว่า

“ZBB. เป็นการพิจารณางบประมาณแบบฐานศูนย์ พิจารณาตั้งแต่บาทแรกของการตั้งงบประมาณของหน่วยงานรัฐทุกหน่วยงาน คือ การรื้อระบบงบประมาณใหม่ โดยหน่วยราชการต้องชี้แจงความมีเหตุผลของงบประมาณที่เคยได้รับในอดีต ว่า มีความจำเป็นอย่างไร จึงจะได้งบในอนาคต ไม่ใช่ว่า เคยได้ ก็ต้องได้ต่อไป”

“อย่างไรก็ตาม ในเชิงประสบการณ์ของต่างประเทศ ZBB. ควรเป็นนโยบายที่มาใช้ทุก 5 ปี หรือ 10 ปี เพื่อทบทวนใหญ่ มากกว่าที่จะใช้ต่อเนื่องทุกปี มิเช่นนั้น เวลาที่ใช้ในการทำงบประมาณอาจจะยาวกว่าเวลาที่ใช้งบประมาณ”

สรุป

โดยสรุปแล้ว แม้งบประมาณฐานศูนย์จะส่งเสริมความโปร่งใสและความรับผิดชอบในการใช้จ่ายของภาครัฐ แต่ก็มีข้อเสียที่อาจเกิดขึ้น เช่น งานเอกสารและข้อมูลที่ต้องจัดเตรียม ใช้ทั้งทรัพยากรคนและเวลามหาศาล การมองข้ามบริการที่จำเป็น ความผิดพลาดในการตั้งงบประมาณ หรือความยากลำบากในการประเมินผลประโยชน์ที่ไม่เป็นตัวเงิน แต่อย่างไรก็ตามในภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ ปัญหาเรื่องงบล้างท่อ การใช้งบประมาณที่ผิด ทุจริตคอร์รัปชัน จนประเด็นเรื่องโปร่งใสของการใช้งบถือเป็นเรื่องสำคัญ งบประมาณฐานศูนย์อาจจะเป็นคำตอบก็ได้

การจัดการทางการเงินที่มีประสิทธิภาพผ่านกระบวนการจัดทำงบประมาณที่ดีนั้นมีความสำคัญต่อความสำเร็จขององค์กร การใช้เทคโนโลยีเข้ามาเกี่ยวข้องสามารถปรับปรุงประสิทธิภาพ ในขณะเดียวกันการมีส่วนร่วมของคนที่ตั้งงบประมาณจากข้างล่างก็จะช่วยสนับสนุนเหตุผลที่น่าเชื่อถือในคำของบประมาณด้วย แต่ปัจจัยทางการเมืองยังมีบทบาทในกระบวนการตัดสินใจที่ส่งผลกระทบต่อการจัดสรรทรัพยากรและกระบวนการทบทวนนโยบายอยู่เสมอ

ในขณะที่เรากำลังก้าวไปสู่อนาคตที่ไม่แน่นอนซึ่งเต็มไปด้วยความท้าทายทางเศรษฐกิจและประสิทธิภาพของบริการสาธารณะกลายเป็นสิ่งที่ขาดไม่ได้ การจัดทำงบประมาณฐานศูนย์อาจเป็นเครื่องมือที่สำคัญมากขึ้นในการบรรลุเป้าหมายเหล่านี้ ในขณะเดียวกันก็ส่งเสริมความโปร่งใสและความรับผิดชอบในการใช้จ่ายสาธารณะในทุกระดับของทุกส่วนในรัฐบาล

ประการสุดท้ายและที่สำคัญที่สุด รัฐบาลเองก็ต้องมั่นคง อดทนต่อแรงกดดันทางการเมืองและเคารพผลลัพธ์ของกระบวนการจัดทำงบประมาณด้วย เพราะหากท้ายที่สุดแล้วเจอกดดันแล้วทำได้ครึ่ง ๆ กลาง ๆ มันก็ไม่สำคัญหรอกว่ารัฐบาลจะใช้วิธีจัดงบประมาณฐานศูนย์หรืออะไร ผลลัพธ์ที่ได้ก็อาจจะเป็นศูนย์ด้วยเช่นกัน

อ้างอิง

https://www.thaipbs.or.th/news/content/328072

https://www.chadchart.com/policy/6217314a4e43cd8b4760bc72/

https://www.ontheissues.org/Archive/Carter-Ford_Budget_+_Economy.htm

https://www.wsj.com/articles/zero-based-budgeting-currency-hedges-among-the-tools-cfos-can-use-to-weather-headwinds-11669414871

https://www.jstor.org/stable/974503

https://www.wsj.com/articles/zero-based-budgeting-gains-clout-as-a-way-for-companies-to-find-savings-11662463800

https://studycorgi.com/zero-based-budgeting-in-municipalities/

https://www.mckinsey.com/capabilities/strategy-and-corporate-finance/our-insights/five-myths-and-realities-about-zero-based-budgeting

https://www.facebook.com/100050478820109/posts/796671725358781/?mibextid=rS40aB7S9Ucbxw6v

Tag :